Retomando a questão da reeleição dos prefeitos

No processo eleitoral de 1996, que elegeu os atuais prefeitos, cogitava-se a perspectiva da reeleição, na oportunidade, do presidente do país e dos governadores. A reeleição acabou aprovada e houve a reeleição do presidente e de governadores, em 1998. Na oportunidade, a Sócio Estatística, por diversas vezes e em vários municípios, avaliou o problema da reeleição na perspectiva dos prefeitos. Como sabemos, a reeleição foi aprovada também para os prefeitos e muitos prefeitos foram, na eleição de 1º de outubro último, candidatos a um novo mandato. Pela novidade e pelo grau de corrupção administrativa nos municípios, houve muita resistência à aprovação desse estatuto e, ainda hoje, essa questão gera controvérsias e fala-se que essa teria sido a primeira e última eleição com a possibilidade de reeleição dos prefeitos. Caso isso venha a ocorrer, em nossa opinião, seria uma pena jogar pela janela o início de um processo que tem problemas, mas que tem, também, méritos, e esses, parece-nos, mais que compensam aqueles.

Afirmou-se, em 1996, que a reeleição parecia ser boa da perspectiva do conjunto da sociedade à medida em que permitiria a continuidade administrativa onde o trabalho em curso fosse merecedor da confiança dos seus munícipes. Afirmou-se, ainda, reforçando a sua dimensão positiva, que o eleitor tendia a ser mais rigoroso com o prefeito com pretensões de reeleição do que com terceiros, como mostraram resultados de várias pesquisas de opinião, realizadas ao longo do processo eleitoral de 1996.

Argumentou-se, então², que a reeleição não era propriamente “o” problema. Ao contrário, era até desejável. O problema situava-se em como minimizar a atuação da máquina administrativa, das pesquisas enquanto marketing e dos meios de comunicação em suas múltiplas formas de propaganda eleitoral, que acabam passando, em grande medida, ao largo da Justiça Eleitoral, provavelmente por incompreensão da natureza de um processo eleitoral. Afirmou-se que o problema não estava na reeleição, mas nesses elementos do processo eleitoral, definidos então como macro-fatores. Neles estaria, portanto, o problema e também a sua solução desde que adequadamente regulados.

Essa argumentação baseava-se em resultados de pesquisas. Esses mostravam que a administração em curso ocupa lugar central e crucial na lógica do processo sucessório, uma vez que se constitui no grande cenário, no grande condicionante e na lente pela qual o eleitor tende a ver as disputas eleitorais para prefeito. O sucesso ou não das candidaturas, portanto, estaria fortemente condicionado à mesma. No mínimo, pode-se dizer que há uma forte tendência do eleitor escolher seu prefeito, tendo como um parâmetro muito importante o desempenho da administração vigente, sua capacidade de dar conta das expectativas enquanto cidadão e enquanto eleitor. Em suma, postulava-se que um prefeito com administração avaliada positivamente, (conceitos bom e ótimo3), tende a fazer sucessor, sendo verdadeiro também o oposto. Há exceções, explicáveis dentro das circunstâncias que marcam cada disputa, por sinal, sempre singular. A experiência revelou, aqui e acolá, bons prefeitos que não conseguiram um nome capaz de capitalizar seu prestígio e trabalho e foram derrotados.

Na oportunidade, a hipótese sustentada era de que o eleitor, via de regra, tende a ser mais rigoroso com quem está exercendo o poder municipal e pretende ser reeleito do que com uma terceira pessoa, tirada do seu grupo político. Isto porque uma terceira pessoa não necessariamente agregaria o seu desgaste e a sua rejeição, mas poderia agregar, contudo, o que essa contivesse de positivo. A propósito, houve, em 1996, prefeitos com administração com avaliação tendendo ao negativo que conseguiram fazer sucessor. Nesses casos, pareceu fundamental, obviamente, o carisma e a biografia do candidato apoiado. Nesse sentido, nos casos em que um candidato escolhido por uma administração avaliada negativamente tinha densidade eleitoral própria, ou seja, tinha visibilidade independentemente da administração em curso e de seu titular, foi possível a capitalização do que a administração tinha de positivo, sem, necessariamente, arcar com todo o peso de seu desgaste.

Observou-se, também, casos em que a situação inversa também aconteceu. Ou seja, um prefeito com a avaliação de sua administração tendendo ao positivo, mas não dispondo de nenhum nome suficientemente forte para capitalizar o seu desempenho, que não logrou fazer seu sucessor. Nesses casos, havendo a possibilidade de reeleição, ele teria razoável probabilidade de continuar à frente dos destinos político-administrativos de seu município.

Via de regra, em 1996, a disposição de não votar para prefeito em caso de reeleição foi mais contundente que a avaliação negativa recebida pela administração em curso. Já a convicção quanto a votar no prefeito em caso de reeleição pareceu acompanhar de perto a avaliação positiva de sua gestão.

⁴. O prefeito que não fez o suficiente ou não fez bem é impactado frontalmente e não tem como delegar a terceiros a responsabilidade. Ele é o responsável pelo que foi sua administração. O que não está satisfazendo lhe é dito diretamente. A crítica tende a ser contundente. Essa, seguramente, é a contribuição positiva da propaganda eleitoral para a saúde da democracia.

A eleição e reeleição em municípios no litoral Sul da Bahia, região de Ilhéus e Itabuna, apresentou o seguinte quadro, que será subdividido, para fins de exposição, em municípios em que os prefeitos tentaram a reeleição e municípios em que os prefeitos apresentaram um terceiro nome para a disputa, através de tabelas e gráficos, contrastando votos válidos obtidos nas urnas e avaliação da administração municipal, mesmo quando a pesquisa tenha sido realizada a meses da eleição. Isto porque o ideal seria dispor de resultados da avaliação das administrações municipais próximas da eleição, já que a avaliação também pode mudar ao longo do processo, particularmente em períodos de campanha em que as críticas são mais fortes e os eleitores mais sensíveis e exigentes.

Na região estudada, em 25 municípios em que houve tentativa de reeleição, 25% conseguiram se reeleger e os restantes 75%, não conseguiram. Em outros oito municípios, o prefeito indicou um terceiro nome, sendo que em três deles o candidato apoiado foi eleito e nos outros cinco, perdeu a disputa.

As eleições de 1º de outubro, mais uma vez, confirmaram uma forte associação entre desempenho eleitoral dos candidatos, tomando como referência votos válidos, e avaliação da administração municipal. Para efeitos de análise, o desempenho do candidato à reeleição, em votos válidos, foi correlacionado com a avaliação da administração municipal pelos eleitores. O desempenho eleitoral foi correlacionado com avaliação positiva (conceitos ótima e boa), negativa (conceitos ruim e péssima) e negativa ampliada em que foi incorporada à avaliação negativa também o conceito regular.

Votos válidos e avaliação positiva. O ponto de corte de conceitos positivos mínimos atribuídos a uma administração municipal na região de Ilhéus e Itabuna, litoral Sul da Bahia, em que o prefeito conseguiu se reeleger foi 38,8%, no caso, Ilhéus. Abaixo desse patamar, ninguém se reelegeu (Figura 1). Coeficiente de determinação (R²): 65,8% (Votos válidos=7,95+0,78*conceitos positivos), ou seja, para cada ponto a mais de avaliação positiva, o candidato à reeleição agregaria 0,78% de votos válidos.

Votos válidos e avaliação negativa. O ponto de corte máximo de conceitos negativos atribuídos a uma administração municipal na região de Ilhéus e Itabuna, litoral Sul da Bahia, em que conseguiu o prefeito conseguiu se reeleger foi 20,5%. Acima desse patamar, ninguém se reelegeu (Figura 2). Coeficiente de determinação (R²): 68,8% (votos válidos=62,2-0,78*conceitos negativos), ou seja, para cada ponto a mais de avaliação negativa, o candidato à reeleição perderia 0,78% de votos válidos.

Votos válidos e avaliação negativa ampliada, agregando o conceito regular. O ponto de corte máximo para conceitos negativos, versão ampliada, atribuídos a uma administração municipal na região de Ilhéus e Itabuna, litoral Sul da Bahia, em que o prefeito conseguiu se reeleger foi 58,9%. Acima desse patamar, ninguém se reelegeu e, de novo, Ilhéus foi o último município (Figura 3). Coeficiente de determinação (R²): 65,2% (votos válidos=83,7-0,79*conceitos negativos versão ampliada), ou seja, para cada ponto a mais de avaliação negativa ampliada, o candidato à reeleição perderia 0,79% de votos válidos.

Figura 1. Associação entre votos válidos e avaliação positiva da administração municipal em municípios da região de Ilhéus e Itabuna, litoral Sul da Bahia. Eleições 2000.

Figura 2. Associação entre votos válidos e avaliação negativa da administração municipal

Figura 3. Associação entre votos válidos e avaliação negativa ampliada (conceitos ruim e péssimo mais regular) da administração municipal em municípios da região de Ilhéus e Itabuna, litoral Sul da Bahia. Eleições 2000.

Os Anexos 1 e 2 explicitam, em detalhes, a relação entre o que a urna revelou e a situação dos candidatos face a avaliação da administração municipal. O Anexo 3 faz um breve resumo do quadro em cada um desses municípios.

Dentre os municípios que indicaram um terceiro nome, Ibirataia, Ipiaú, Coaraci e Barra do Rocha tinham administrações com avaliação tendendo ao positivo, mas Ipiaú não fez sucessor. Itapebi, Ubaitaba, Lomanto Jr., Itapebi e Buerarema tinham avaliações tendendo ao negativo. Os candidatos apoiados por prefeitos com avaliações negativas todos perderam.

A análise da situação desses municípios, em número reduzido, parece confirmar a hipótese de que o eleitor é menos rigoroso com terceiros do que com o titular, como revelam os índices de correlação a seguir.

Votos válidos e avaliação positiva. O ponto de corte de conceitos positivos atribuídos a uma administração na região de Ilhéus e Itabuna, litoral Sul da Bahia, em que o prefeito conseguiu fazer sucessor foi 34,3%, no caso, Coaraci. Coeficiente de determinação (R²): 55,0% (votos válidos=30,2+0,49*conceitos positivos) na avaliação da administração municipal. Para cada ponto a mais de avaliação positiva da administração municipal o candidato agregaria 0,49% de votos válidos

Votos válidos e avaliação negativa. O ponto de corte de conceitos negativos atribuídos para uma administração na região de Ilhéus e Itabuna, litoral Sul da Bahia, em que o prefeito conseguiu fazer sucessor foi 37,8%. Coeficiente de determinação (R²): 41,4% (votos válidos=58,2-0,36*conceitos negativos) na avaliação da administração municipal. Para cada ponto a mais de avaliação negativa da administração municipal o candidato perderia 0,36% de votos válidos

Votos válidos e avaliação negativa ampliada. O ponto de corte de conceitos negativos, versão ampliada, atribuídos a uma administração na região de Ilhéus e Itabuna, litoral Sul da Bahia, em que o prefeito conseguiu se reeleger foi 61,1%. Coeficiente de determinação (R²): 50,3% (votos válidos=76,5-0,49*conceitos negativos, versão ampliada) na avaliação da administração municipal. Para cada ponto a mais de avaliação negativa ampliada da administração municipal o candidato perderia 0,49% de votos válidos,

Dentre os municípios pesquisados com avaliação da administração tendendo ao positivo em que o prefeito renunciou ao direito de postular sua reeleição, Ipiaú não fez sucessor. A explicação desse caso deve ser buscada em dois elementos: o carisma do opositor, sobretudo, e, também, seguramente a dificuldade do nome escolhido em capitalizar o desempenho da administração.

Há uma diferença estatística entre os prefeitos que tentaram a reeleição e aqueles que optaram em fazer sucessor: os índices de correlação foram mais altos nos municípios em que houve a tentativa de reeleição do que naqueles em eu o prefeito tentou fazer sucessor. Apenas uma administração com avaliação tendendo ao positivo não fez sucessor. Nenhum prefeito com avaliação tendendo ao negativo fez sucessor. Nos municípios em que os prefeitos tentaram a reeleição, apenas três com avaliação tendendo ao positivo não se reelegeram. Todavia, nenhum dos que tinham avaliação tendendo ao negativo conseguiu se reeleger. A principal diferença, detectada no teste de correlação, é que o eleitor é menos rigoroso ou tende a ser mais tolerante com o candidato indicado pelo prefeito do que foi com o próprio prefeito nos casos em que esse tentou se reeleger.

Conclusões e recomendações

A propósito, na eleição de 1º de outubro de 2000, a análise do que ocorreu em municípios da região de Ilhéus e Itabuna e também em outros no interior da Bahia, comparando avaliação da administração e desempenho nas urnas eletrônicas, permite concluir que:

· a correlação entre votos válidos e avaliação positiva (conceitos ótimo e bom) da administração é alta, sendo também alta entre votos válidos e avaliação negativa (conceitos ruim e péssimo). O percentual de votos válidos obtidos por um candidato tende a se aproximar do patamar de conceitos positivos de sua administração. A perda ou ganho com cada ponto a menos ou a mais de avaliação negativa ou positiva, respectivamente, é de quase 0,8% de votos válidos. Na perspectiva da reeleição dos prefeitos, o patamar máximo de avaliação negativa situou-se próximo dos 20% e o patamar mínimo de avaliação positiva, próximo dos 40%;

· ao agregar-se o conceito regular à avaliação negativa, continua alto o índice de correlação. Isto parece revelar o equívoco existente, na prática comum, de classificar o conceito regular como um positivo, sociologicamente faltando. O patamar máximo de avaliação negativa ampliada capaz de não comprometer a reeleição situou-se próximo dos 60%;

· a correlação entre votos válidos e avaliações positiva, negativa ou negativa ampliada também é alta, porém situa-se num patamar bastante inferior, revelando maior tolerância do eleitor frente a candidatos indicados por prefeitos;

· candidatos com avaliação tendendo ao negativo ou do regular ao negativo tendem a não se reeleger. Todavia, a avaliação positiva não parece ser condição suficiente para assegurar a reeleição e nem mesmo a eleição de um nome indicado. Nos casos em que foi observado esse fato, via de regra, a oposição ou a incompetência ou inabilidade situacionista permitiram o deslocamento do foco da sucessão da administração para outras dimensões, via de regra de natureza pessoal. Portanto, em condições de normalidade política, um prefeito possuir uma administração com avaliação tendendo ao positivo pode não ser suficiente para assegurar sucesso eleitoral. No entanto, possuindo uma administração tendendo ao negativo, o prefeito tem diante de si, com elevado grau de certeza, uma punição, sobretudo se ousar tentar a reeleição.

Um prefeito com uma administração com avaliação tendendo ao negativo ou insuficiente, via de regra não ousou se apresentar como candidato à reeleição. Nesse sentido, foram poucos os prefeitos que, tendo uma avaliação tendendo ao positivo, não se recandidataram. Quando isso aconteceu, as razões foram quase sempre decorrentes de problemas de saúde, como Ibirataia e Ipiaú, por exemplo. Portanto, o comportamento mais comum de um prefeito com avaliação tendendo ao positivo foi se recandidatar. Os que se apresentaram, via de regra, foram os que tinham melhor desempenho enquanto prefeitos ou achavam que podiam reverter o quadro face alguns trunfos de última hora, quase sempre de cunho clientelista, concentrando a ação no período final de campanha.

Os eleitores foram, via de regra, mais rigorosos com seus prefeitos com pretensões de recondução do que seriam com terceiros indicados. Essa última eleição parece ter confirmado essa hipótese, evidenciada na eleição anterior, de 1996⁵. Não está havendo recondução gratuita. A recondução está mais para prêmio, para reconhecimento do mérito. Vale aqui a expressão de que poder tem que ser merecido. Do contrário, é perdido.

· não parece, positivo, todavia, a manutenção do prefeito no cargo nos seis meses que antecedem a eleição. E isto sobretudo pela fragilidade da Justiça Eleitoral em inibir os abusos, por vezes sutis, mas que respondem a estratégias, geralmente, de natureza clientelista;

· a volumosa propaganda que costuma ocorrer no final em que a mesma ainda é permitida se constitui num elemento de desigualdade na disputa eleitoral, que favorece o prefeito. As correlações evidenciaram o elo entre avaliação positiva ou negativa de uma administração e desempenho nas urnas. Constitui-se, também, em um custo alto a ser pago pela sociedade e sua função parece ser, sobretudo, melhorar a imagem e as condições de disputa do prefeito, que, nesse período, consegue um melhor desempenho nas pesquisas para depois, não raro, progressivamente, cair na realidade.

A reeleição coloca, seguramente, um importante problema, não tanto pela reeleição em si, que nos parece fato positivo e defensável, mas pela dificuldade da Sociedade e da Justiça Eleitoral de assegurar um mínimo de igualdade entre os candidatos e o respeito à aplicação efetiva e imparcial da Lei Eleitoral e às regras do jogo democrático. Proibir a reeleição de um prefeito porque há abusos de poder econômico e da máquina administrativa, da propaganda nos meios de comunicação e da pesquisa, parece ser uma estratégia semelhante à de um administrador que suspeitando de desvios de materiais de seu almoxarifado resolve o problema acabando com os estoques. Essa não parece ser uma boa solução. Com imparcialidade, transparência e vontade, esse problema pode ser em boa parte resolvido.

Sustenta-se, portanto, que a reeleição e a recondução de um prefeito devem ser vistas como um prêmio à comunidade e ao titular do executivo municipal por sua boa administração. A reeleição, pelos resultados de 1996 e pelos do dia primeiro de outubro, pelo menos na região de Ilhéus e Itabuna parece desejável, não prejudica a sociedade, tampouco o sistema democrático. Os abusos devem ser tratados efetivamente como abusos. A máquina nesta eleição foi e tende a ser usada no limite do possível pelos ocupantes do poder e são muitas as formas de fazê-lo. A questão é assegurar uma administração sustentável, tomando de empréstimo um conceito muito caro aos ambientalistas, e a Lei de Responsabilidade Fiscal, se não ficar no papel, que pode ser um bom referencial, sobretudo se o ajuste contábil não for feito às custas dos serviços demandados pelas pessoas. Um bom prefeito rapidamente perceberá que esse ajuste não se pode dar às custas de sua comunidade, pois, se assim for, estará construindo, pouco a pouco, a sua futura derrocada política e o poder lhe escapará como a água escorre das mãos.

Anexo 1 – Resultados das urnas em votos válidos e avaliação da administração municipal em municípios da região de Ilhéus e Itabuna, litoral Sul da Bahia, em que o prefeito foi candidato à reeleição em 1º de outubro de 2000.

Anexo 2 – Resultados das urnas em votos válidos e avaliação da administração municipal em municípios da região de Ilhéus e Itabuna, litoral Sul da Bahia, em que o prefeito não foi candidato à reeleição em 1º de outubro de 2000.

Anexo 3 - Resumo da situação eleitoral em municípios da região de Ilhéus e Itabuna, litoral Sul da Bahia.

A nexo 4 - Outros municípios do interior da Bahia (percentuais).

Anexo 5 - Alguns municípios de regiões próximas da região de Ilhéus e Itabuna (percentuais).

1 Sociólogo, professor da UESC, responsável técnico pela Sócio Estatística.

2 Artigo publicado pela Revista da Sociedade Brasileira de Pesquisa de Mercado-SBPM, nº 10, dezembro de 1999, com o título Administração Pública e Reeleição.

³ A eleição de 1º de outubro de 2000, mais uma vez, parece ter confirmado que o conceito regular não pode ser convertido em conceito positivo (bom e ótimo). Trata-se de um conceito que reflete uma avaliação marcada pela ambigüidade e que, nos momentos que mais dele um prefeito precisa, tende a assumir sinal negativo (conceitos ruim e péssimo). E isto sobretudo se a alternativa tiver densidade e luz própria. O regular parece apoiar o ocupante do poder quando a alternativa ao mesmo for muito frágil e não suscitar esperanças. É possível afirmar, inclusive, que em havendo dúvida, o eleitor tende a favorecer a alternativa. Portanto, de uma perspectiva sociológica, em um prefeito querer agregar o regular à avaliação positiva ou à avaliação negativa, parece ser mais coerente com a realidade a segunda opção, ainda que isso empobreça os índices de avaliação positiva. De uma perspectiva de marketing, a situação pode ser diferente, mas esse já é um outro campo de atividade. As pesquisas de avaliação das administrações realizadas pela Brasmarket, divulgadas na revista Isto É, foram muito apreciadas pelos prefeitos dos municípios pesquisados no interior da Bahia e foram, via de regra, convertidas em peças de marketing político. E isto por uma razão muito simples: a transformação do conceito regular. Esse, segundo estratégia metodológica adotada, convertia-se em conceito positivo quando o munícipe considerava esse regular como mais ou mesmo como regular e em negativo, quando o munícipe o considerava como menos. Obviamente, o percentual de avaliação positiva subia e, nas administrações maioritariamente avaliadas como regulares, subia muito. Ainda que essa estratégia represente um avanço sobre a simples adição do regular aos conceitos positivos, prática comum, em última análise acaba se constituindo numa modalidade de instrumentalização da pesquisa e da sua informação pela propaganda. Parece-nos que a melhor estratégia é manter o regular como regular e tratá-lo como uma categoria singular de análise. Isso, pelo menos, parece ser mais coerente com a realidade.

⁴ De acordo com a revista Veja, citando dados do TRE, menos de 20% dos prefeitos brasileiros conseguiram se reeleger no primeiro turno, em 1º de outubro, ou seja, 1.000 de 5.500 prefeituras. Todavia, não informa quantos prefeitos efetivamente concorreram à reeleição (Veja, 11 de outubro de 2000, p.40). Já o presidente do IBOPE, Carlos Augusto Montenegro, em entrevista publicada nas páginas amarelas da revista Veja, apesar de frisar que o eleitor quer competência em oposição à ideologia, de que o eleitor não mais se enganar com obras eleitoreiras, estimou em que 70% dos 5.600 municípios brasileiros os prefeitos se recandidataram e estimou que 80% desses “deverão continuar na cadeira de prefeito, porque os eleitores os estão considerando bons administradores” (Veja, 27 de setembro de 2000, p.14). Alguns dias depois as urnas não confirmaram esse prognóstico otimista acerca da reeleição dos prefeitos. Possivelmente, o problema dessa estimativa equivocada deva ser atribuída ao conceito regular da avaliação das administrações. E isto por uma razão muito elementar e muitas vezes observada empiricamente, o regular somente confirma quando a alternativa é avaliada como pior. Nesses casos, o regular, que nos momentos mais delicados e mais decisivos tende a escorregar por entre as mãos do prefeito que dele precisa, pode somar e confirmar o prefeito, mas isso está mais para exceção do que para regra. Em Itabuna, ainda em março, a Sócio Estatística contestou instrumentalização pela Prefeitura Municipal de Itabuna dos resultados de avaliação da administração em que, entre outras coisas, o conceito regular foi agregado à avaliação positiva e como essa junção foi atribuída a empresa, essa em nota expôs sua versão e a versão, como pode ser lido em sua página (www.socio-estatistica.com.br) e esta análise confirma a correção do posicionamento assumido.

⁵ Ver texto Administração Pública e Reeleição, publicada na Revista da SBPC, nº 10, 1999.

RETOMANDO A QUESTÃO DA REELEIÇÃO DOS PREFEITOS