ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL E REELEIÇÃO

Publicado na Revista SBPM – Sociedade Brasileira de Pesquisa de Mercado.  Dezembro de 1999.  Ano II, nº 10,  pp.32-36.

Agenor Gasparetto*

A última eleição para presidente e para governadores permitiu a reeleição. Na eleição para prefeito, no próximo ano, também deverá ser possível a reeleição. Essa possibilidade merece atenção. E isto porque parece haver em todo processo sucessório, ainda que isso pareça conter um pouco de exagero, uma lógica geral. Dizer que uma eleição contém uma lógica geral não significa dizer que os resultados da mesma sejam previsíveis à maneira de uma realidade física ou matemática, porque a sociedade e as pessoas não são exatas em seus mecanismos e comportamentos. Contudo, é possível antever, com elevado grau de confiança, o resultado mais plausível, sendo esse revelado pelas pesquisas.

Ocupa lugar central e crucial nessa lógica a administração em curso, que se constitui no grande cenário, no grande condicionante e na lente pela qual o eleitor tende a ver as disputas eleitorais para prefeito. O sucesso ou não das candidaturas, portanto, está fortemente condicionado à mesma, que se constitui, na prática e em última análise, em uma forma com conotações plebiscitárias, ainda que em graus variados. No mínimo, o que é possível dizer é que tende a ser muito forte na escolha de um candidato o posicionamento e avaliação desse (e do próprio eleitor) a favor ou contra a administração em curso, a satisfação ou não das expectativas enquanto cidadão e enquanto eleitor.

A principal regra dessa lógica geral que comanda processos sucessórios para cargos executivos, ainda que não haja consenso quanto à questão, é que um executivo com administração avaliada positivamente, (conceitos bom e ótimo), tende a fazer sucessor, sendo verdadeiro também o oposto. Há exceções, mas explicáveis dentro das circunstâncias que marcam cada disputa, por sinal, sempre singular. A experiência revela, aqui e acolá, bons prefeitos que não conseguem um nome capaz de capitalizar seu prestígio e são derrotados por outro, dotado de carisma pessoal forte. Sublinha-se, no entanto, que parece mais fácil um bom administrador público não fazer sucessor do que um ruim, em condições de respeito às regras elementares que constituem a normalidade democrática, fazê-lo.

Em razão disso, a questão da reeleição tem na administração em curso o contexto que possibilita uma melhor compreensão da realidade. A reeleição parece ser boa da perspectiva do conjunto da sociedade, à medida em que permitiria continuidade administrativa onde o trabalho em curso é "bom". Ainda, reforçando a sua dimensão positiva, o eleitor tende a ser mais rigoroso com o administrador com pretensões de reeleição do que com terceiros, como mostram os resultados de várias pesquisas de opinião, realizadas ao longo do processo eleitoral de 1996.

Em razão disso, a reeleição não parece ser o problema. Ao contrário, é até desejável. O problema está em como minimizar a atuação da máquina administrativa, das pesquisas enquanto marketing e dos meios de comunicação em suas múltiplas formas de propaganda eleitoral, que acabam passando, em grande medida, ao largo da Justiça Eleitoral, provavelmente por incompreensão da natureza de um processo eleitoral. É nestas instâncias que a sociedade deve centrar seus olhares, pois nelas estão o problema e também as chaves de sua solução.

Afora a participação direta do titular da administração em curso em favor da candidatura apoiada, há ainda outras formas de exercer influência, estando dentre as mais comuns o assistencialismo (distribuição de lotes, de cestas básicas e outras formas de benefícios individualizados), bem como inaugurações de obras públicas em períodos político-eleitorais, em que há associação entre obra e político apoiado. Caso a sociedade, através da Justiça Eleitoral, não tenha condições de neutralizar minimamente o poder exercido em causa própria, numa reeleição, ainda que essa, como se verá adiante, ser tida como desejável, talvez fosse melhor postergar o estatuto da reeleição para um futuro em que as condições de controle dos abusos seja minimamente possível.

 

A REELEIÇÃO NA ÓTICA DA OPINIÃO PÚBLICA

No estado democrático de direito, as eleições são o meio pelo qual a sociedade distribui o poder político entre seus cidadãos. As eleições são o grande instrumento da democracia. As eleições, viabilizadoras da alternância das pessoas e/ou grupos no exercício no poder, constituem-se numa forma privilegiada de oxigenar o sistema político. A saúde desse sistema tem nas eleições livres e diretas o grande fator e instrumento. No caso da reeleição, talvez, pela dimensão casuística que parece ter assumido, uma vez que o presidente e governadores a defendiam já para si próprios, segmentos da sociedade foram e são resistentes à mesma.

No entanto, o fato é que a reeleição é uma tese que vem ganhando força na realidade política sul-americana. No Peru, Fujimori se reelegeu e, satisfazendo sua pretensão de eternizar-se no poder, fez valer intenção de ser presidente em uma terceira eleição consecutiva. Menen, na Argentina, não fosse a crise, é muito provável que viesse a tentar um terceiro mandado consecutivo. Fernando Henrique Cardoso, é presidente em seu segundo mandato consecutivo. Hoje, são vários os governadores reeleitos.

A reeleição merece análise sob diversos ângulos. Nesse sentido, no último processo sucessório municipal, 1996, em várias pesquisas, foi abordada a questão, tentando compreender o seu significado a partir do próprio eleitor e, em última instância, da própria sociedade.

Em razão do entendimento da natureza de uma sucessão eleitoral, que pode ser resumida na tendência (não necessariamente um fato) de uma eleição para cargos executivos assumir caráter plebiscitário face à administração em curso, a questão da reeleição deve se situar nesse horizonte. Sendo assim, a hipótese sustentada era de que o eleitor, via de regra, tende a ser mais rigoroso com quem está exercendo o poder político-administrativo e pretende ser reeleito do que com uma terceira pessoa, tirada do grupo político do governante em exercício.

Nesse caso, uma terceira pessoa não necessariamente agregaria o desgaste e a rejeição do prefeito em exercício, mas poderia agregar, contudo, a aprovação de sua administração, no que essa fosse avaliada positivamente. A propósito, como se verá adiante, há vários casos de candidatos apoiados por administrações avaliadas negativamente que lograram se eleger. Em tais circunstâncias, são fundamentais, obviamente, o carisma e a biografia do candidato. Portanto, nos casos em que um candidato escolhido por uma administração avaliada negativamente tinha densidade eleitoral própria, ou seja, tinha visibilidade independentemente da administração em curso e de seu titular, era plausível que o candidato apoiado pela administração capitalizasse realizações da mesma sem, necessariamente, arcar com o seu desgaste.

No entanto, a situação inversa também podia acontecer. Ou seja, o caso de um prefeito que mesmo tendo avaliação tendendo ao positivo, mas não dispondo de nenhum nome suficientemente forte para capitalizar o seu desempenho, não logrou fazer seu sucessor. Nesses casos, é provável que, havendo a possibilidade de reeleição, ele continuaria à frente dos destinos político-administrativos de seu município. Para a comunidade em municípios com administrações avaliadas positivamente, não sendo a reeleição possível, o trabalho desenvolvido corre o risco de descontinuidade. Num caso como esse, é possível que a grande perdedora venha a ser a própria comunidade.

 

Em diferentes pesquisas de opinião, realizadas em diferentes municípios, ao longo de 1996, observou-se uma tendência que reforça a tese de que a reeleição tem mais pontos positivos do que negativos na perspectiva dos interesses do conjunto da sociedade. Essa tendência é a de que o eleitor tende a ser mais rigoroso com um prefeito que pretende ser reeleito do que com a avaliação propriamente dita de sua administração.

Os dados de pesquisas de opinião pública, a seguir expostos, em tabela e gráfico, permitirão uma compreensão mais ampla da plausibilidade da hipótese acima explicitada e que aponta para a conveniência, na ótica da sociedade, da reeleição.

Avaliação da administração municipal e perspectivas de reeleição dos prefeitos em exercício, em sendo possível a sua reeleição, 1996 (em percentagem)

Categorias de avaliação	Município, Mês, erro amostral
	Itabuna Abril 4,5%	Itabuna Julho 2,0%	Itabuna Setembr 2,0%	Ilhéus Maio 5%	Itamaraju Abril 5%	L. Brumado Maio 6%	Ipiau Maio 5%	Itajuípe Julho 5%	Ibicaraí Maio 5%
Av. Positiva Sim votaria	48,7 46,2	39,5 35,1	44,9 48,5	4,0 3,0	10,2 7,5	13,5 16,6	30,1 24,8	18,8 19,1	14,1 12,3
Av. Regular Talvez	34,0 15,7	32,0 11,5	33,1 10,7	15,8 3,3	15,7 13,2	23,7 8,3	39,0 10,3	19,1 12,3	17,0 6,3
Av. Negativa Não votaria	15,5 35,0	22,9 44,8	15,9 39,5	76,5 91,2	68,8 75,4	51,9 68,9	27,5 61,7	55,1 62,3	58,6 75,7
Não respondeu	1,8 3,1	5,5 8,6	6,0 1,3	3,7 2,5	5,2 3,9	10,9 6,3	3,5 3,2	7,2 6,3	10,3 5,8

Fonte: Sócio Estatística.

Em todos os casos analisados, a disposição em não votar para prefeito em caso de reeleição foi mais contundente que a avaliação negativa da administração em curso. Já a convicção em votar no prefeito em caso de reeleição parece acompanhar de perto a avaliação positiva de sua gestão.

No caso de Itabuna, a pesquisa de 1º de julho, antes do Horário Eleitoral Gratuito, captou um quadro menos favorável a Geraldo Simões, então prefeito, do que as pesquisas de abril e a de final de setembro, há poucos dias das eleições. Isto tanto do ponto de vista da avaliação da administração, quanto da perspectiva de sua possível reeleição, se essa fosse possível em 1996, como pode ser visto também no Gráfico 1. Em fins de setembro, o quadro é praticamente o mesmo do encontrado em abril. É possível que a campanha eleitoral tenha contribuído para a sustentação da imagem de Geraldo Simões e de sua administração. A campanha e as críticas, como revelam esses dados, não chegaram a impactar negativamente a sua imagem e a de sua gestão; ao contrário, possibilitaram sua melhora.

Ainda sobre o caso de Itabuna, entendeu-se oportuno traçar o perfil do eleitor que revelou ser a favor ou contra a reeleição do prefeito naquele exercício, Geraldo Simões, tomando como referência a última pesquisa realizada no município, na semana da última eleição, acontecida em 3 de outubro de 1996.

Em Itabuna, a variável reeleição revelou-se estatisticamente significativa, a um nível de 5% significância, com classes sociais, faixas etárias e níveis de escolaridade. A associação foi muito forte, a um nível de 1%, com a avaliação da administração, "em quem o eleitor votaria para prefeito" e em relação às "razões de sua intenção de voto". Essa variável não revelou associação significativa, todavia, com sexo e religião. Ou seja, ser homem ou mulher, ou se situar numa ou noutra religião não exerceu, no caso do posicionamento frente à reeleição, nenhuma influência.

Como era de se esperar, dada a lógica que comanda processos sucessórios, há fortíssima associação entre avaliar positivamente a administração em curso e posicionar-se pela reeleição do titular do executivo, sendo também verdadeiro o oposto. E, confirmando hipótese sobre a natureza do conceito regular aplicado a uma administração municipal, acredita-se, em quaisquer níveis, que também aqui o regular tende a posicionar-se contra a reeleição do atual prefeito, ou seja, tende ao negativo. No fundo, o cidadão não quer uma administração regular, não passando de um viesamento sociológico a junção dessa categoria à avaliação positiva, muito comum entre os políticos. Acredita-se que em caso de se querer agregar o regular a uma outra categoria, o mais correto seria fazê-lo agregando-o à avaliação negativa. O melhor, todavia, parece ser considerá-lo como uma categoria singular, marcada pela ambigüidade.

Dos eleitores que escolheram Renato Costa para prefeito, sendo esse o nome apoiado pelo então prefeito Geraldo Simões, 79% votariam em Geraldo no caso de sua reeleição ser possível e apenas 12% seriam contra. Dos que escolheram Fernando Gomes, apenas 24% votariam em Geraldo no caso de a reeleição ser possível e 64% votariam contra essa pretensão. Os eleitores de Davidson se dividiram: 48% se posicionaram a favor da reeleição de Geraldo Simões e 41%, contra a mesma. Os indiferentes tenderiam pela reeleição de Geraldo, 41% contra 34% contrários a essa pretensão. Noutras palavras, há forte associação entre intenções de voto e posição a favor ou contra a reeleição de Geraldo Simões, supondo-a possível, naquele momento.

Por fim, os eleitores cujas razões/motivações das intenções de voto poderiam ser definidas como de votar pensando no melhor para a comunidade e de votar pensando em alguma vantagem pessoal, esse último efeito do assistencialismo aos mais pobres, tenderiam a ser mais favoráveis à reeleição do prefeito. Já os que votaram ganhador ou outra razão, mostraram-se contrários à reeleição, sendo que votar ganhador, naquele momento preciso, era votar contra a reeleição e a favor de Fernando Gomes, que sempre esteve melhor posicionado nas pesquisas e acabou sendo eleito prefeito, pela terceira vez. Esse posicionamento, portanto, é coerente com a lógica que comanda o voto desse eleitor, com reduzido grau de instrução e de informação, que pretende "não perder o seu voto", ainda que essa categoria de eleitor seja pouco reconhecido entre intelectuais, prevalecendo a postura que nega sua existência ou, admitindo-a, negando a existência de estudos sérios sobre o mesmo.

Em outros municípios, como em Ilhéus, Itajuípe, Itamaraju, Vitória da Conquista, Eunápolis, entre outros, são casos em que a avaliação da administração do município tendia ao negativo e que não lograram fazer sucessor, ainda que todos os candidatos apoiados tivessem tido apoio do governo estadual e esse tivesse uma avaliação tendendo fortemente ao positivo. Esse é um dado que merece atenção, pois aponta para uma outra realidade: numa eleição municipal, as questões locais tendem a ser as mais fortes e a decidir a sorte das candidaturas. Nesse sentido, caso uma "causa" seja tida como "ruim" pela comunidade, dificilmente o que lhe é exterior demoverá os eleitores de seus propósitos. Apoios externos podem ser decisivos em situações relativamente equilibradas.

Em Ibicaraí, um prefeito com avaliação tendendo ao negativo logrou fazer sucessor. Foi crucial, nesse caso, a união de todos contra a candidatura do ex-prefeito Henrique Oliveira, que perdeu por alguns votos apenas e, na Justiça, acabou tomando o lugar do inicialmente eleito. Esse, ainda que apoiado pelo então prefeito, tinha sido quatro anos antes um de seus principais adversários. Nesse caso, também pesou a capacidade do candidato apoiado em capitalizar por méritos próprios. Seguramente, teria logrado mesmo desempenho ainda que não tivesse tido esse apoio.

Ipiaú, Camamu e outros municípios ilustram casos de prefeitos avaliados como regulares, que também lograram fazer sucessor. Nesses casos, costuma ser decisivo o carisma do candidato apoiado e/ou fragilidade do oponente, já que é possível uma administração ser regular ou tendendo ao negativo, mas a oposição não inspirar confiança, não oferecer alternativa convincente. Nesses casos, pode estar prevalecendo a escolha entre o menos ruim.

A TÍTULO DE CONCLUSÃO

Ao afirmar que as sucessões eleitorais para cargos executivos possuem uma lógica geral e essa pode ser conhecida, não se está afirmando que se trata de uma previsão de caráter matemático. Essa certeza, nesses termos, não existe, pois seria desconhecer a natureza do ser humano e de suas instituições. Trata-se, antes, de delinear um cenário, um contexto e, esse, pela sua configuração, permite antecipar, com razoável grau de probabilidade, qual o desfecho mais plausível, mantidos cenário e seus macro-fatores. Dentre esses, os que condicionam fortemente o processo sucessório, e que podem se constituir em problemas à medida em que interferem no normal processo sucessório, admitindo-se o pressuposto da necessidade de um mínimo de igualdade de condições nas disputas, está a administração em curso. Essa possui uma gama muito grande de alternativas e o uso da máquina, raras vezes, não é de alguma forma evidenciada.

No caso da reeleição, levando-se em contra as regras do jogo eleitoral numa sociedade democrática, a questão é como neutralizar esse fator sem paralisar a administração. Impedir as ações que fogem à rotina durante o período eleitoral, como inaugurações, distribuição de bens e serviços como se fossem favores pessoais, ainda que devam continuar sendo distribuídos nos casos em que assumem dimensões humanitárias, já ajudaria. Um município gastar em publicidade quando está com os salários de seus professores atrasados parece soar como uma provocação.

Além da administração e tudo que essa representa, há outros macro-fatores que podem se revelar importantes, como a pesquisa e os meios de comunicação enquanto estratégias e instrumentos a serviço do marketing e da propaganda, após o período de campanha, quando passam a ser as únicas vozes amplamente ouvidas e assistidas.

No entanto, afora esses macro-fatores, há os protagonistas dos processos sucessórios, há os candidatos. Candidatos com personalidade forte, com relevantes serviços prestados, com carisma, em situações especiais, podem vencer, neutralizando-os e superando-os, já que esses não têm força de determinação, mas de condicionamento, podendo esse ser muito forte, todavia. É por essa razão que em eleições não se pode falar de previsões à maneira das ciências experimentais.

É claro que as perspectivas de uma candidatura com carisma pessoal serão melhores se ainda contarem com um ou mais desses macro-fatores, neutralizando os demais. É sempre possível para um candidato realmente carismático, com forte luz própria, superá-los quando não são favoráveis, mas serão sempre situações singulares, especiais, que não costumam se repetir, como foi, por exemplo, a eleição de Geraldo Simões, em Itabuna, em 1992. Nesse caso, todavia, a avaliação da administração em curso tendia ao negativo, favorecendo-o, à medida em que capitalizou seu desgaste, ainda que sua vitória também tenha se dado contra outro pretendente, Ubaldo Dantas, que já tinha sido prefeito e deixou a administração com uma avaliação de regular a positiva. No entanto, no embate entre Ubaldo Dantas e do então prefeito, Fernando Gomes, esse último querendo eleger como sucessor José Oduque Teixeira, também ex-prefeito, Geraldo Simões, correndo por fora, na reta de chegada, acabou surpreendendo os dois candidatos principais. Nesse caso, os outros macro-fatores, que lhe eram francamente desfavoráveis, não lograram impedir sua vitória.

No plano nacional, na eleição de Fernando Collor de Melo, em 1989, pesou muito as promessas de modernidade e de estabilidade (bens imensamente ansiados), que ele logrou firmar, graças especialmente aos grandes meios de comunicação, em particular à Rede Globo. Dado que naquele momento a inflação praticamente corroeu a imagem do Governo (Sarney), o futuro era o novo e só teve chances efetivas o que era percebido como tal pela população. Collor, num pólo, e Lula e Brizola, no outro, todos se proclamavam portadores do novo contra o velho (administração de Sarney em curso, com avaliação fortemente negativa), então corroído pelo voraz processo inflacionário.

Já Fernando Henrique Cardoso elegeu-se para o primeiro cargo como presidente do país, ancorado no Plano Real, que sintetizava, então, a administração. Naquele contexto, de pouco valeram os carismas pessoais de um Lula, de um Brizola e de qualquer outro pretendente. A sorte estava praticamente definida, com Fernando Henrique ou com qualquer outro minimamente qualificado que o Governo lançasse naquele momento.

Em 1998, graças a estabilidade monetária, ainda que mantida às custas do desemprego e da crescente desnacionalização da economia, e sua continuidade prometida no segundo mandato, juntamente com o crescimento econômico e o emprego, de um lado, e na falta de confiança em um nome alternativo, de outro, comporam um cenário favorável à reeleição do presidente Fernando Henrique Cardoso.

Hoje, o problema que a reeleição coloca é como assegurar condições mínimas de igualdade de condições nas disputas eleitorais. Noutras palavras, o crucial será neutralizar o forte condicionamento dos referidos macro-fatores de uma disputa eleitoral para cargos executivos, destacando-se a própria administração, enquanto uso da máquina em favor do prefeito-candidato e sua reeleição. Outros grandes fatores são os meios de comunicação, sobretudo televisão e rádio, quando unilaterais nas abordagens, e na pesquisa como marketing e esse mesmo como estratégias de propaganda fora de contexto e das regras da campanha, após o período de campanha. Se a sociedade for capaz de neutralizar e inibir esses macro-fatores, quando e no que esses têm de privilegiamento e de discriminação, também estará fortalecendo a democracia. Nesse caso, a reeleição, com afastamento do cargo no período que antecede a disputa, está mais para solução do que para problema. Em razão disso, a reeleição, pelos dados analisados, em si mesma parece desejável. A questão é quem assegurará uma administração sustentável, tomando de empréstimo um conceito muito caro aos ambientalistas, tendo um prefeito candidato de si próprio, disposto a eleger-se de qualquer forma e a qualquer preço. Sustentável no sentido de não comprometer a saúde das finanças municipais para o período subseqüente, protegendo o município de práticas predatórias. Essa é a questão a ser superada. Há situações, mesmo em comunidades pobres e pequenas, mas não apenas, em que causa perplexidade o grau de despotismo, de postura de adonamento, e a distância quase intransponível que separa o exercício quase absoluto desse poder e seu real controle e fiscalização pela sociedade, já que, via de regra, as Câmaras de Vereadores parecem cúmplices do mesmo ou invertem as posições, mantendo o prefeito no cargo, porém como refém de seus interesses. Em suma, parece haver poder de mais e controle de menos no exercício do poder e a sociedade parece impotente para fazer valer o bem público, pois falta em nossa cultura um pouco do "espírito de liberdade" e "de associação", que Tocqueville percebeu na sociedade norte-americana, no contexto social e histórico de sua independência. Falta-nos "instruir a democracia" e o município é o locus privilegiado para ser tentada essa instrução.

 

Gráfico 1. Associação entre reeleição e avaliação negativa de
administrações municipais da Bahia, 1996

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*Sociólogo, professor da UESC e responsável técnico pela Sócio Estatística. www.socio-estatistica.com.br